Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2024) (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 29 мая 2024 г.)

1. Проверка процедуры проведения торгов по отбору юридических лиц для предоставления им субсидий из бюджета публичного образования относится к компетенции антимонопольного органа.

Решением антимонопольного органа Департамент городского хозяйства субъекта Российской Федерации (далее - департамент) и общество-победитель конкурсного отбора на получение субсидий признаны нарушившими пункт 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Основанием для принятия указанного решения послужили выявленные нарушения порядка проведения конкурса по отбору юридических лиц для предоставления субсидий из городского бюджета на финансирование капитального ремонта многоквартирных домов.

В частности, при наличии трех заявок только заявка общества была признана соответствующей требованиям конкурсной документации и допущена ко второму этапу. По результатам отбора принято решение о предоставлении обществу субсидии как получателю, подавшему единственную заявку, без начисления баллов, а также утвержден сформированный на основании данных, указанных в заявке общества, список многоквартирных домов, по которым решено выделить субсидию.

Не согласившись с вынесенным решением антимонопольного органа, департамент и общество обратились в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд кассационной инстанции отменил принятые судебные акты и признал решение антимонопольного органа незаконным, придя к выводу, что отбор получателей субсидий не относится к процедурам, обязательность проведения которых установлена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, поскольку проведение отбора обусловлено необходимостью регламентирования бюджетных правоотношений, связанных с предоставлением субсидий.

Судебная коллегия Верховного Суда отменила постановление суда кассационной инстанции и оставила в силе решение суда и постановление апелляционного суда на основании следующего.

В целях защиты конкуренции предусмотрены различные антимонопольные требования, в числе которых запрет, установленный пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе нарушают порядок определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Согласно разъяснениям, изложенным в постановлении Пленума Верховного Суда от 4 марта 2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона N 135-ФЗ антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, например конкурентных процедур определения поставщика в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

В названном постановлении Пленума Верховный Суд разъяснил, что антимонопольный запрет создания дискриминационных условий распространяется на условия (порядок) предоставления субсидий хозяйствующим субъектам в соответствии с бюджетным законодательством (пункт 35); антимонопольный орган вправе в пределах антимонопольного контроля оценивать правомерность предоставления преференций, включая бюджетные субсидии (пункт 36).

То обстоятельство, что департаментом был организован отбор получателей субсидии на основании муниципального правового акта местной администрации само по себе не исключает возможность антимонопольного контроля соблюдения условий (порядка) предоставления субсидий, если этим актом или актом уполномоченных ею органов местного самоуправления предусмотрен такой отбор на конкурсной основе с определением соответствующего победителя как лица, с которым будет заключено соглашение о предоставлении субсидии, то есть отбор по правилам торгов.

Суд округа оставил без внимания особенность предоставления субсидии, согласно которой отбор получателей предусматривался на конкурентной основе и по своей правовой природе в конкретном случае являлся торгами в контексте антимонопольного законодательства, независимо от названия данной процедуры. На первом этапе объявленного отбора подано три заявки, в том числе заявка от общества, что указывает на наличие конкуренции.

По сути, предусмотренный муниципальным правовым актом местной администрации отбор получателей субсидий сопоставим с правовым регулированием, установленным частью 4 статьи 24 Закона N 44-ФЗ, согласно которой победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта, и заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке.

Таким образом, при проведении конкурсного отбора лиц, имеющих право на получение субсидии из соответствующего бюджета, если определено, что такое право по итогам отбора будет приобретено конкретным участником из числа подавших заявки, предложившим наилучшие условия использования субсидии, должны соблюдаться требования и запреты, предусмотренные статьей 17 Закона N 135-ФЗ, а антимонопольный орган в этом случае вправе осуществлять контроль в отношении данной процедуры с учетом его функций и полномочий, предусмотренных статьей 22, пунктом 1 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ.

Следовательно, действия департамента при проведении отбора получателей субсидий могли быть оценены на предмет нарушения требований пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, а вывод суда округа о том, что процедура проведения отбора обусловлена только необходимостью регламентирования бюджетных правоотношений, связанных с предоставлением субсидий из местного бюджета, и не относится к сфере антимонопольного контроля, является ошибочным.

2. При решении вопроса о наличии события административного правонарушения, выражающегося в совершении действий (бездействии), повлекших неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства (часть 7 статьи 7.32 КоАП РФ), следует учитывать, что Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" допускает возможность изменения существенных условий контракта, если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения (часть 65 статьи 112 названного Федерального закона).

Постановлением мирового судьи, оставленным без изменения решением судьи районного суда и постановлением судьи кассационного суда общей юрисдикции, должностное лицо Общества (далее также - должностное лицо) признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 7 статьи 7.32 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию.

Судья Верховного Суда, изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы защитника, пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 7 статьи 7.32 КоАП РФ действия (бездействие), повлекшие неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности, влекут назначение административного наказания.

22 апреля 2021 г. между администрацией муниципального района и Обществом в лице его должностного лица заключен муниципальный контракт на выполнение строительно-монтажных, пусконаладочных работ, поставку оборудования, неразрывно связанного с производством работ по физкультурно-оздоровительному объекту. Цена контракта - 366 976 159 руб., календарный срок окончания работ - 1 сентября 2022 г.

В ходе проверки, проведенной в отношении Общества 15 сентября 2022 г., установлено, что работы, предусмотренные указанным муниципальным контрактом, в установленный им срок в полном объеме не выполнены, объект к вводу в эксплуатацию не готов, не сдан.

При этом дополнительным соглашением от 29 августа 2022 г. в муниципальный контракт от 22 апреля 2021 г. внесены существенные изменения в его условия в части срока окончания работ - по 15 ноября 2022 г.

Данные обстоятельства послужили основанием для вынесения прокурором в отношении должностного лица постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 7 статьи 7.32 КоАП РФ, и привлечения его постановлением мирового судьи к административной ответственности по названной норме.

Признавая должностное лицо виновным в совершении вмененного противоправного деяния, мировой судья исходил из того, что оно не обеспечило выполнение работ, предусмотренных муниципальным контрактом от 22 апреля 2021 г., в установленный этим контрактом срок (1 сентября 2022 г.), в полном объеме, что повлекло причинение существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, выразившегося в срыве передачи здания спортивного учреждения заказчику, задержке его дальнейшего использования по целевому назначению, нарушении прав неопределенного круга лиц на доступность объектов спорта, в том числе на сельских территориях и в сельских агломерациях в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие физической культуры и спорта", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2021 г. N 1661.

При этом мировой судья пришел к выводам о том, что объективных данных, безусловно указывающих на то, что неисполнение условий муниципального контракта от 22 апреля 2021 г. допущено подрядчиком по независящим от него обстоятельствам (военные действия, стихийные бедствия и др.), вследствие которых очевидна невозможность исполнения контракта в установленный срок, не установлено, в связи с чем заключение 29 августа 2022 г. дополнительного соглашения к муниципальному контракту от 22 апреля 2021 г. о продлении сроков его исполнения противоречит основным принципам контрактной системы в сфере закупок.

С данными выводами мирового судьи согласились вышестоящие судебные инстанции.

Между тем изложенные в обжалуемых судебных актах выводы признаны преждевременными ввиду следующего.

Исходя из смысла статей 432, 766 ГК РФ условие о сроках выполнения работ является существенным условием государственного или муниципального контракта.

К отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной названным кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд (статья 768 ГК РФ).

В силу положений части 2 статьи 34, части 1 статьи 95 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (цитируемые далее нормы приведены в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения должностного лица к административной ответственности) при заключении и исполнении контракта изменение его условий, как правило, не допускается.

В соответствии с частью 65 ¹ статьи 112 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, введенной Федеральным законом от 8 марта 2022 г. N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 марта 2022 г. N 46-ФЗ), по соглашению сторон допускается изменение существенных условий контракта, заключенного до 1 января 2023 г., если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения. Предусмотренное данной частью изменение осуществляется с соблюдением положений частей 1 ³-1 ⁶ статьи 95 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно.

При этом пунктом 11 части 1 статьи 18 Федерального закона от 8 марта 2022 г. N 46-ФЗ закреплено, что Правительство Российской Федерации в 2022 году вправе принимать решения, предусматривающие установление порядка и случаев изменения существенных условий государственных и муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

В соответствии с данной нормой постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2022 г. N 680 установлены порядок и случаи изменения существенных условий государственных и муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

Так, положениями подпункта "а" пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2022 г. N 680 определено, что при возникновении в ходе исполнения государственных и муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность его исполнения, в 2022 году допускаются изменения таких существенных условий контракта, как изменение (продление) срока исполнения контракта, в том числе в связи с необходимостью внесения изменений в проектную документацию, включая контракт, срок исполнения которого в соответствии с положениями Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ранее изменялся.

Аналогичная возможность изменения сторонами государственного контракта, контракта, договора на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения нужд соответствующего субъекта Российской Федерации, заключенных до 1 января 2023 г., существенных его условий, в числе которых цена контракта и сроки выполнения работы, оказания услуг, в случае возникновения при их исполнении независящих от сторон обстоятельств, влекущих невозможность исполнения указанных государственного контракта, контракта, договора, закреплена постановлением правительства субъекта Российской Федерации, которым также утвержден порядок изменения существенных условий перечисленных контрактов.

С момента возбуждения дела об административном правонарушении защитник должностного лица последовательно утверждал об отсутствии события административного правонарушения, поскольку срок исполнения муниципального контракта от 22 апреля 2021 г. в связи с необходимостью внесения изменений в проектную документацию был продлен по 15 ноября 2022 г. сторонами данного контракта дополнительным соглашением от 29 августа 2022 г. в соответствии с частью 65 ¹ статьи 112 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2022 г. N 680 и постановлением правительства субъекта Российской Федерации, предоставляющими сторонам заключенного в 2021 году муниципального контракта право при исполнении контракта вносить изменения такого существенного условия контракта, как изменение (продление) срока исполнения контракта, в том числе в связи с необходимостью внесения изменений в проектную документацию, что имело место в рассматриваемом случае.

Отклоняя данные доводы, мировой судья указал на то, что на момент заключения контракта подрядчик, соглашаясь при заключении муниципального контракта с установленными в нем условиями, обязан был проанализировать характер предполагаемых работ, возможные риски, влекущие для него правовые последствия, а также соразмерность объема работ и сроков, отведенных для их выполнения, надлежащим образом организовывать и обеспечивать своевременное и качественное решение задач и выполнение функций, совершать другие действия, направленные на соблюдение установленного срока выполнения муниципального контракта.

Вместе с тем такой вывод сделан мировым судьей без учета изменений, внесенных в 2022 году в законодательство о контрактной системе перечисленными выше нормами, в силу которых изменение существенных условий контракта по соглашению сторон допустимо (в том числе в настоящее время) в случае соблюдения совокупности определенных данными правовыми нормами условий, а также находящихся в материалах дела письменных предложений подрядчика в адрес заказчика об изменении существенных условий контракта с приложением документов, обосновывающих такое предложение, а также с указанием конкретных условий контракта, подлежащих изменению.

Кроме того, согласно информационному письму главы администрации муниципального района в адрес Общества лимиты финансирования в размере 13 644 971,88 руб. по муниципальному контракту от 22 апреля 2021 г. перенесены на 2023 год.

Данные обстоятельства и доводы защитника также не получили надлежащей правовой оценки судьями районного суда и кассационной инстанции.

В ходе производства по делу об административном правонарушении все юридически значимые обстоятельства, необходимые для правильного разрешения дела, возбужденного в отношении должностного лица, в нарушение требований статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ не установлены, в связи с чем постановление мирового судьи, решение судьи районного суда и постановление судьи кассационного суда общей юрисдикции, вынесенные в отношении его по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 7 статьи 7.32 КоАП РФ, отменены, дело возвращено на новое рассмотрение мировому судье.